检察机关应当扎实练好“三个善于”基本功,抓实抓细“三个管理”,持续深化检察一体履职,积极凝聚各方共治合力——

郭琳

□黄河三角洲是黄河流域重要的生态功能区,也是黄河流域生态保护的重要承载区,有着重要的战略地位和生态价值。检察机关作为国家的法律监督机关、保护国家利益和社会公共利益的重要力量,坚决扛牢生态文明建设政治责任,服务保障好黄河三角洲生态保护工作,是贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的重要一环。

黄河三角洲是黄河流域重要的生态功能区,也是黄河流域生态保护的重要承载区,有着重要的战略地位和生态价值。检察机关作为国家的法律监督机关、保护国家利益和社会公共利益的重要力量,坚决扛牢生态文明建设政治责任,服务保障好黄河三角洲生态保护工作,是贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的重要一环。

黄河三角洲生态保护检察监督面临的困难与问题

查明事实能力有待提升。一方面,调查核实效能尚待提升。检察公益诉讼是黄河三角洲生态保护检察履职的重要依托。调查是公益诉讼办案的核心环节。在实践中,一定程度上存在相关主体怠于、拒绝配合检察机关调查的情形。对此,相关法律未明确规定被调查对象不履行配合义务的法律后果,亦缺乏相应的约束手段,影响检察公益诉讼顺利开展。另一方面,鉴定难。生态环境保护公益的不特定性与鉴定目的量化性之间存在的天然矛盾,加之生态损害鉴定的专业性强,导致黄河三角洲生态保护公益诉讼案件面临鉴定费用高、周期长等问题。同时,有的办案人员不能较好适应实践需要,专业能力有待进一步提升。这也在一定程度上反映出案件办理过于依赖鉴定、探求有效替代性措施主动性不足的问题。

履职依据、工作机制有待完善。就黄河三角洲生态保护现有规范而言,其呈现出原则性较强、针对性和可操作性不足的局面。相关立法具有明显的部门性、分散性特征,相关法律规定缺乏协同性或者存在空白、重叠或冲突。就黄河三角洲生态保护执法而言,其体制机制尚待进一步理顺。以黄河口国家公园为例,在其正式设立之前,山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会(下称保护区管委会)履行相关区域的执法和管理职责。长期以来,保护区管委会通过与多部门签订协议的方式,统一履行生态环境保护、自然资源管护等原由多个行政部门分别承担的职能。在此种情形下,存在保护区管委会与其他相关行政部门间对管辖职能的划分认识不统一、落实工作衔接不到位的问题。特别是签订的协议到期后,使得保护区内的管理问题不确定化和复杂化,此状况增加了检察机关监督履职的难度。

检察监督的协同性有待强化。以刑事附带民事公益诉讼为例,刑事诉讼部分与附带民事公益诉讼部分不乏由不同部门负责的情形,案件办理的协同性不够。如,存在刑事起诉书与民事公益诉讼起诉书分别制作且衔接性不强、刑事案件证据与民事公益诉讼案件证据之间关系不清、刑事案件与民事公益诉讼案件合并或分开审理的标准不明确等问题。刑事附带民事公益诉讼案件中刑事被告人与民事公益诉讼被告不一致的情形如何有效处理仍需更多思考。检察监督内部监督方式适用不平衡、监督质效不高的问题,在一定程度上影响黄河三角洲生态保护检察履职办案的高质效开展。

程序制度衔接有待增强。一方面,行刑衔接不畅。就行刑正向衔接而言,以证据的转化适用为例,《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》对于证据转化适用的标准和程序等事项的规定仍存在缺失或者缺乏可操作性。实践中,证据转化适用还存在一定困难。就行刑反向衔接而言,检察机关与行政机关之间如何安全高效地传递证据材料,行政机关如何审查判断等问题仍需进一步解决,需要包括检察机关在内的多方共商共建有效的协作机制。另一方面,不同生态环境损害赔偿程序之间也存在衔接不够顺畅之处。行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼与检察机关提起的民事公益诉讼之间的衔接是生态环境损害赔偿管理制度的核心内容之一。实践中,存在对生态环境损害赔偿诉讼与民事检察公益诉讼的关系认识不清,线索移送、协同调查、支持起诉、责任履行的促进和监督等衔接不到位的问题。在一定程度上存在着重检察民事公益诉讼、轻生态环境损害赔偿诉讼的情形,导致生态环境损害赔偿诉讼效能未充分发挥。

强化能力建设、科学管理和资源整合配置

检察机关应当扎实练好“三个善于”基本功,抓实抓细“三个管理”,持续深化检察一体履职,积极凝聚各方共治合力,以“高质效办好每一个案件”促进黄河三角洲生态保护工作取得更高质效。

落实“三个善于”要求。在黄河三角洲生态保护检察办案中坚持从政治上着眼、在法治上着力,坚持讲政治与讲法治有机统一、执行党的政策与执行国家法律有机统一。一要注重突破“仅对法条的形式规范、构成要件进行注释式的理解和适用”的认知局限甚至思维定式,坚持“法与时转”,客观认识法的滞后性和局限性,抓住法律条文的法理逻辑、价值内核和精神实质,结合新情况、新问题、新的案件类型等因素科学解释和适用法律。二要充分利用检察听证制度,更加重视听证的必要性、实效性、便利性,不断丰富听证员和其他听证参与者的多元性,更好适应此类案件的专业性,持续提升听证公正性和权威性。切实以公开听证促进办案质效提升,畅通向社会传递法治理念和公平正义的渠道。

做实“三个管理”。一要把常态化、机制化开展办案质效分析研判作为抓管理、促业务、提质效的重要任务,抓好重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判。二要不断做实生态环境保护检察监督案件质量检查评查工作,细化检查评查内容,严格检查评查标准,重点围绕案件的法律适用、办案程序和效果、文书制作和使用、释法说理等事项进行检查评查。三要强化数字检察建设,密切结合生态环境保护检察履职工作实际搭建切实管用高效的大数据法律分析模型。拓宽数据和线索来源渠道,积极研发利用集线索移送、协同取证、远程指挥等多功能于一体的大数据应用平台,通过数据共享、机制共建、模型共融推动实现案件办理和社会治理的智能化、集成化。四要用活用好社会治理检察建议,着力推动个案办理与类案监督、社会治理的有效衔接。善于在生态环境保护检察中发现源头性、倾向性、共性问题,与相关主管部门、单位联合施治,推动问题的专项整治、系统治理,促进建章立制、搭建长效机制。

强化一体履职与协同联动。一要充分吸收最高人民检察院办理“万峰湖专案”“南四湖专案”的成功经验,科学兼顾不同层级检察机关特点,整合上级检察机关资源和下级检察机关熟悉辖区情况的优势,做到上级检察机关以统筹督导和办理跨区域案件为主、下级检察机关以加强办案为主,分层次、分类别立案,构建上下一体、整体部署、梯度推进的办案模式,促进黄河三角洲生态保护检察办案协同、精准、高效进行。二要持续优化生态环境保护检察公益诉讼办案“四检合一”资源配置模式,建立健全法律监督线索内部移送机制和法律监督线索库,规范跨部门、跨层级调用检察人员制度,吸纳不同业务部门的检察官组成办案组,组建专业化办案团队,将分散于“四大检察”各业务条线的生态环境保护检察人员统一调配行使,确保一个案件、一个办案组跟到底,关键节点不遗漏、监督不缺位。三要着力促进以多方“大协同”凝聚共治合力。应大力争取党委、人大、政府、监委、法院和社会等各方力量支持,广泛凝聚共识,汇聚强大合力,促进生态环境共保联治。特别是要以“河(湖)长、森林湿地长+检察长”等工作机制为重要依托,不断深化府检联动,持续丰富其内容和形式,通过与公安、生态环境、自然资源、河务、水利等部门会签文件,召开联席会议,从行政机关特邀检察官助理以及在自然保护区等重要点位设置检察工作站,“共享云检察”联络点等方式,畅通府检信息交互渠道,夯实府检联合工作平台,筑牢生态环境保护检察履职前沿阵地,着力解决生态环境治理中的难题。

(作者为山东省东营市人民检察院党组书记、检察长)